“财政兜底”首次被点名 隐性债务治理亟须创新手段

本报记者 石健 北京报道

近日，财政部官网通报6起地方政府隐性债务问责典型案例。《中国经营报》记者注意到，其中首次提及了因“财政兜底”而造成的新增隐性债务。

根据通报，黑龙江省佳木斯市承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等新增隐性债务15.73亿元。

对于后续项目整改情况，记者向项目涉及的佳木斯高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“佳木斯高新区”）发送采访函，截至发稿，对方未予回复。

对于“财政兜底”新增的隐性债务问题，复旦大学绿色产业发展中心项目总策划师朱静在接受记者采访时表示，应该划清政府与企业界限，推动地方政府融资平台市场化分类转型，剥离政府融资职能，严禁通过各类企事业单位新增隐性债务，防止国有企业和事业单位“平台化”。

政企权责模糊

此次财政部通报的6起地方政府隐性债务问责典型案例涉及内蒙古、吉林、黑龙江、河南、云南和青海6地的地方政府及地方融资平台公司。违规内容包括捆绑包装政府和社会资本合作项目及向房地产开发企业借款新增隐性债务、通过国有企业垫付资金建设楼堂馆所新增隐性债务等典型新增隐性债务情形。

值得注意的是，通报案例首次提到了PPP项目因“财政兜底”而新增隐性债务的情形。

“政府承诺最低收益这种情况，在监管检查中基本会被认定为违规。但是，进入财政部通报的，尚属首次。这也表明，对于管理库存量PPP违规的打击，将会与对其他类型新增隐性债务违规的打击一样，逐渐成为常态化工作。”谈及此次财政部关于PPP项目的通报，一位地方政府人士这样说。

财政部通报显示，2019年至2021年12月，经佳木斯市政府授权，佳木斯高新区、佳木斯市城市管理综合执法局、佳木斯市住房和城乡建设局与社会资本方签订特许经营权协议，通过TOT（Transfer-Operate-Transfer 移交—经营—移交）、BOO（Building-Owning-Operation 建设—拥有—经营）、BOT（Build-Operate-Transfer 建设—经营—转让）模式实施佳木斯高新区污水处理厂项目、餐厨废弃物资源化利用项目、污水处理厂污泥处理工程等3个政府特许经营权项目，承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等，形成新增隐性债务15.73亿元。

记者梳理发现，此前亦有TOT模式违规遭到财政部通报，但是原因系项目没有进入管理库。但是此次通报与之前有所不同，此次违规涉及“财政兜底”。

对于上述提到的3种模式，中华环保联合会农业环保专委会秘书长袁秀丽对记者说：“简单来说，TOT 模式是政府部门或国有企业将建成项目一定期限的产权或经营权有偿转让给投资人运营管理，投资人在约定期限内通过经营收回投资并获取合理回报，合约期满后将项目交还政府部门或原企业的融资方式；BOO 模式是承包商依据政府特许权建设并经营产业项目，且无需移交公共部门；BOT 模式是政府就基础设施项目与私人企业（项目公司）签特许权协议，授权其承担项目投资、融资、建设和维护，在特许期内经营特定公用基础设施，通过收费或出售产品收回投资获利，政府保留监督权和调控权，特许期满私人企业将基础设施无偿移交政府 。”

对于上述3种社会资本模式，为什么政府会进行兜底承诺？袁秀丽举例说：“比如新建小区需要配套自来水厂，这时政府引进第三方社会资本参与建设及运营。不过，新建小区在交房后的一段时间，不可避免会出现入住率低的情况。政府为了能够吸引社会资本的参与，就会承诺兜底收益，而差额补足的部分就无形之中新增了隐性债务。”

采访中，多位业内人士对记者表示，随着PPP模式已经成为地方政府开展项目的常用手段，财政部、国家发改委等部门相继出台了《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》等文件，目的在于规范地方政府及地方融资平台开展PPP项目，杜绝“财政兜底”。

在袁秀丽看来，杜绝“财政兜底”，不等于不能为项目担保。“这里的‘财政兜底’，指的是不能增加地方政府的财政负担，可以通过有收入的国有企业进行担保，来实现项目的安全性。”

中诚信国际研究院研究员鲁璐对记者表示，2023年12月国家发改委文件已经表明，将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式，严禁地方政府变相举债，此次问责向PPP项目各参与方敲响了警钟，再次彰显了中央对隐性债务问题终身问责、倒查责任的决心。

探索化隐债新手段

有业内人士对记者表示，“财政兜底”现象的出现，归根到底还是当地没有做好政企权责明晰。事实上，典型案例也在提示城投平台要加快实现市场化的转型，不能依托地方政府进行投融资、经营项目。

此外，记者还注意到，一些地方政府也在积极探索创新机制，来制约“财政兜底”现象的出现。如上海临港新片区试点创新“项目收益自平衡”机制，要求基础设施项目必须匹配经营性资产，通过租金、特许经营等收益覆盖债务本息，减少项目对财政资金的依赖；深圳创新设置地方政府信用评级制度，引入第三方机构开展财政健康度评级，评级结果与发债额度挂钩，倒逼财政透明度提升；雄安新区探索数字人民币智能合约应用，在专项债资金使用中嵌入智能合约，确保资金流向与项目进度自动匹配，防止挪用。

方达咨询研究员认为，此次通报涉及的案例也为城投平台转型提供另外一个思考空间。一方面，信用剥离加速。典型案例显示政府信用背书已构成违规，城投必须彻底切断“财政兜底”预期，通过资产重组、混改等方式建立独立市场化信用体系。另一方面，城投公司需要债务结构再造。从“融资代建”向经营性资产运营转型，重点培育城市服务、产业投资、数据资产运营等现金流业务。地方政府和城投平台应该积极融入“前端约束—中端监控—后端处置”的全周期债务治理体系。

采访中，有地方政府人士表示，随着地方化解隐性债务走深走实，未来存量隐性债务的化解，不能单纯依靠债务置换等传统手段进行，而是要探索地方隐性债务治理的创新手段。尤其是对于未来新增的隐性债务，一方面需要探索编制地方政府资产负债表，推动“权责发生制”财政管理，增强债务透明度。另一方面要通过债务置换释放的地方财政空间，应优先投向新基建、民生保障等领域，形成“化债—投资—增收”良性循环。

记者注意到，一些地方政府也在探索利用科技手段监测化解地方债务。如广东、浙江等地利用区块链技术建立债务监测平台，实现资金流向全流程追踪；浙江运用区块链技术对专项债“借、用、管、还”全流程追踪；江苏试点“政府投资项目合规性智能审查系统”，从源头上拦截违规融资。

朱静表示，当前隐性债务治理已进入“存量化解+增量严控”的深水区，需警惕城投非标债务违约引发的连锁反应。未来防范重点应转向健全政府投资项目绩效评价体系、建立跨区域债务风险联防联控机制、探索政府资产负债表管理等制度创新。

朱静建议，要强化预算约束，严格按照预算法规定编制和执行预算，加强地方政府债务预算硬约束，确保财政资金合理分配和有效使用。同时，规范PPP项目运作，严禁违规捆绑包装项目，在特许经营权协议中不得承诺社会资本方最低收益回报、固定收益率和回购社会资本方投资本息等。